DIAGNÓSTICO INSTITUCIONAL: PRIMEIROS PASSOS PARA UM PLANO NACIONAL ANTICORRUPÇÃO

Coordenação: Michael Freitas Mohallem e Carlos Ragazzo

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O enfrentamento permanente da corrupção no Brasil depende do encontro de interesses e competências institucionais. As condições para que os inúmeros órgãos que formam o sistema de integridade nacional conjuguem esforços não são simples de se atingir. Este é o propósito do estudo desenvolvido pela FGV Direito Rio e patrocinado pelo Prosperity Fund, do Reino Unido: apresentar o diagnóstico institucional de parte da estrutura brasileira de combate à corrupção e com isso contribuir com os fundamentos do esperado Plano Nacional Anticorrupção.

Esse esforço interdisciplinar de pesquisa combinou 1) a análise da experiência de combate à corrupção no Reino Unido ao longo dos últimos dez anos, 2) a avaliação da evolução legislativa e institucional do Brasil na luta contra a corrupção, 3) o estudo sobre os instrumentos judiciais e respectivas respostas do STF e STJ sobre a investigação e punição de crimes contra a Administração Pública e de improbidade administrativa, 4) a avaliação sobre transparência em processos licitatórios em prefeituras e tribunais de contas e, por fim, 5) a análise sobre as atuais proposituras do Congresso Nacional em resposta à expectativa popular de combate à corrupção.

A EVOLUÇÃO DO COMBATE À CORRUPÇÃO NO REINO UNIDO

O UK Anti-Corruption Plan é o instrumento por meio do qual, no Reino Unido, se planejam todas as ações que serão desenvolvidas pelos órgãos encarregados de combater a corrupção. Divulgado publicamente em 2014, ele oferece à sociedade formas de se cobrar e exigir o seu efetivo cumprimento.
 

Esse plano usa os eixos perseguir, prevenir, proteger e preparar para organizar as diversas ações que propõe. No eixo perseguir estão incluídas ações destinadas a fortalecer a resposta dos órgãos policiais e a aprimorar os mecanismos regulatórios contra a corrupção; a garantir que poderes legais sejam efetivamente disponíveis às autoridades competentes; e a impedir que fluxos financeiros ilícitos originados na corrupção se integrem à economia formal. Já em relação ao eixo prevenir, o foco é fortalecer os sistemas de integridade de setores-chave e de instituições privadas e públicas, dissuadir profissionais de se engajar em práticas corruptas ao aumentar a conscientização sobre esse problema e suas consequências.
 

Abarcadas pelo eixo proteger estão ações destinadas a aumentar a transparência e a abrir o banco de dados governamentais ao público e a revisar os pontos de vulnerabilidade à corrupção do sistema do Reino Unido. Por fim, em relação ao eixo preparar incluem-se ações para aprofundar a cooperação internacional a fim de reduzir o impacto da corrupção mundial e para aumentar a proteção de whistleblowers.

De maneira geral, pode-se afirmar que as prioridades do plano são: construir um melhor retrato das ameaças derivadas da corrupção e das vulnerabilidades do Reino Unido; aumentar a proteção contra o uso de corrupção por criminosos organizados; e fortalecer a resposta dos órgãos de segurança e a aplicação da lei.

O plano prevê um total de 66 ações. Para cada uma delas, existe uma descrição de seu objetivo, a agência governamental responsável por implementá-la, uma classificação de acordo com os eixos apresentados e um prazo para que tal ação seja concluída. Elas são organizadas em alguns grupos: (1) entendendo e conscientizando a população sobre os riscos da corrupção; (2) atacando os riscos de corrupção no Reino Unido; (3) a resposta das forças de segurança pública à corrupção; (4) recuperação de bens roubados e lidar com os fluxos financeiros originários na corrupção; (5) liderar a luta contra a corrupção internacional; e (6) implementar o Anti-Corruption Plan.

Desempenham importantes funções o Anti-Corruption Champion e a Joint Anti-Corruption Unit, atores independentes, capazes de fornecer um ponto focal para o controle da implementação do plano e o apoio financeiro e material necessário para que ele se concretize.

Esse plano foi objeto de um procedimento público de monitoramento. Por exemplo, em maio de 2016, um ano e meio após a divulgação daquele plano, portanto, foi divulgado um relatório detalhando quais ações haviam sido cumpridas dentro do prazo inicialmente estipulado.

Um elemento que merece destaque no desenvolvimento do UK Anti- Corruption Plan é a participação das organizações da sociedade civil, como a Transparência Internacional e a Corruption Watch UK. As duas tiveram importância fundamental em fornecer os fundamentos e as orientações técnicas sobre as reformas necessárias, foram capazes de mobilizar a opinião pública e, consequentemente, pressionar as autoridades políticas para implementá-las e seguem fiscalizando a sua atuação.

A ESTRATÉGIA NACIONAL DE COMBATE À CORRUPÇÃO E À LAVAGEM DE DINHEIRO
 

A Estratégia Nacional de Combate à Corrupção e à Lavagem de Dinheiro foi criada em 2003, constituindo um centro de coordenação para discussões e desenvolvimento de ações destinadas ao combate daqueles crimes, amplamente entendidos.
 

Houve crescimento do número de participantes na ENCCLA. Atualmente, somam 78. De um lado, isso denota a crescente importância da Estratégia como fórum de discussão e tomada de decisões, assim como uma maior diversidade de vozes que a integram. De outro, surgem inerentes dificuldades de coordenação, agravadas pelas limitações materiais e de pessoal da sua secretaria executiva.
 

Alguns dos maiores sucessos da ENCCLA, nos últimos treze anos, são a criação do Programa Nacional de Capacitação e Treinamento para o Combate à Corrupção e à Lavagem de Dinheiro (PNLD), a criação do Cadastro de Entidades Inidôneas e Suspeitas, a criação de Delegacias Especializadas em Crimes Financeiros, no âmbito da Polícia Federal (PF), e o desenvolvimento da metodologia utilizada no Ranking Nacional da Transparência, divulgado pelo Ministério Público Federal (MPF).
 

Interessante notar que diversas das ações pretendidas para 2017 se referem ao desenvolvimento de mecanismos de cooperação e integração entre os diversos órgãos.
 

Apesar de diversas ações desenvolvidas com sucesso, é importante que se destaquem algumas limitações ao funcionamento da ENCCLA. Sua instalação no Departamento de Recuperação de Ativos e Cooperação Jurídica Internacional sinaliza a inexistência de aparato dedicado exclusivamente ao desenvolvimento de medidas para o combate à lavagem de dinheiro e à corrupção. Carece de maior segurança institucional e jurídica ao seu funcionamento, assim como o apoio financeiro e material necessário. Atualmente, a ENCCLA se limita à média de 14 ações por ano, em função de restrições materiais e orçamentárias – em 2017 foram adotadas apenas 11.
 

De outro lado, como entidade de coordenação, a ENCCLA e suas ações sofrem, indiretamente, com reflexos de problemas originários dos órgãos que a compõem. Se um órgão, por exemplo, que tenha papel de coordenação em uma ação evidenciar falta de disposição política para tomar as medidas necessárias ou sofrer uma alteração de comando, essa ação poderá acabar prejudicada. O acompanhamento periódico do GGI tem como objetivo prevenir esse tipo de problema, mas não é suficiente em muitos casos.

Como órgão dedicado ao combate da corrupção, no entanto, é necessário que maior atenção seja dispensada à transparência da atuação dos grupos de trabalho e dos processos decisórios, tanto no Gabinete de Gestão Integrada (GGI) quanto na Plenária. Só com maior transparência e amplo acesso é que a participação da sociedade civil na ENCCLA alcançará níveis ainda melhores.

INVESTIGAÇÃO E JULGAMENTO DOS CRIMES DE CORRUPÇÃO NO BRASIL

Esta etapa da pesquisa buscou avaliar como a corrupção vem sendo investigada e combatida em diferentes instâncias do Poder Judiciário e por meio da atuação das forças-tarefas e da Controladoria Geral da União (CGU).

Dados de 2014 divulgados pelo Ministério da Justiça apontam que o número de condenados por corrupção em todo o Brasil subiu de 668 pessoas em dezembro de 2010 para 1.443 presos no final de 2014, totalizando um aumento de 116%. Embora esse ainda seja um número pouco expressivo em comparação ao universo total de condenações no Brasil, existem fatores que vem ampliando o enforcement no combate à corrupção: a atuação da CGU e, principalmente, das forças-tarefas, que demonstram, respectivamente, o aumento do número de atores envolvidos no combate à corrupção, além de um reconhecimento do aumento da complexidade da função.

A primeira constatação sobre os dados produzidos por esta pesquisa diz respeito ao crescimento significativo do número de casos relacionados à corrupção em trâmite nos tribunais superiores (gráfico 1).
 

A partir da análise censitária dos processos em trâmite perante o STJ e o STF, a qual identificou tanto um aumento e uma diversificação do número de processos quanto uma diversificação dos atores envolvidos, com destaque para o MPF, buscou-se aferir algumas questões relacionadas ao seu desempenho, especialmente a questão do tempo necessário à tramitação e os resultados alcançados.

Os tribunais superiores têm competências originárias e recursais. No que se refere à competência originária, são processados inicialmente inquéritos que, se bem-sucedidos, são recebidos, com base na denúncia, como ações penais. Nesse sentido, é importante analisar o desempenho dos tribunais superiores no desenrolar desses inquéritos. Inicialmente, verificou-se um aumento do número desses inquéritos, conforme demonstrado pelo gráfico 2.
 

Houve uma aparente evolução na quantidade de inquéritos anualmente iniciados pelo Supremo com relação aos crimes contra a administração pública. Três dos últimos anos figuram como os anos com o maior número de novos inquéritos, sendo que, em 2015, esse número foi o maior da série histórica. De fato, nota-se que, entre o total de inquéritos apurados pelo Supremo, a grande maioria se refere justamente ao crime contra a administração pública, com aumento dessa participação percentual nos últimos anos.

Assim como a PF, subordinada ao Ministério da Justiça, o Tribunal de Contas da União (TCU), que realiza o controle externo das contas do Governo Federal, o Ministério Público e o Conselho de Controle de Atividades Financeiras (COAF), responsável por coibir o crime de lavagem de dinheiro, a CGU tem um papel fundamental no combate à corrupção. Tal órgão é responsável por prestar assistência ao Poder Executivo em assuntos referentes à defesa do patrimônio público e à promoção da transparência, exercendo o controle interno financeiro, a auditoria pública, a ouvidoria, a correição e a prevenção, centralizando ações de combate à corrupção.10

Uma possibilidade de repressão, dentro das vertentes de combate à corrupção, diz respeito à atuação da CGU na investigação e na punição expulsiva que são aplicadas a servidores públicos estatutários do Poder Executivo federal. Nos últimos anos, os números de expulsão vêm se mantendo estáveis, demonstrando a atuação forte da CGU nessa direção (gráfico 3).

No que se refere ao objeto da pesquisa, é possível enxergar uma forte conexão da atividade da CGU nesse mister com o combate à corrupção. Basta observar que, quanto à fundamentação dessas expulsões, a maior parte dos servidores, 66,32%, cometeram atos relacionados à corrupção.

O crescimento da manifestação do crime organizado como problema internacional e complexo gerou a necessidade de ajustes na forma tradicional de se combater a criminalidade. Um desses ajustes foi o surgimento das forças-tarefas, as quais se mostraram, ao longo das últimas décadas, o melhor sistema para o efetivo combate ao crime organizado.

Entre as forças-tarefas, a que alcançou maior dimensão e visibilidade no combate à corrupção foi a Operação Lava-Jato, que, até fevereiro de 2017, alcançou os seguintes números: 1.434 procedimentos instaurados; 730 buscas e 11  apreensões; 197 conduções coercitivas; 79 prisões preventivas; 103 prisões temporárias; 6 prisões em flagrante; 131 pedidos de cooperação internacional; 71 acordos de cooperação premiada firmados com pessoas físicas; 9 acordos de leniência e 1 acordo de ajustamento de conduta; 57 acusações criminais contra 260 pessoas diferentes, sendo que em 25 já houve sentença pelos seguintes crimes: corrupção, crimes contra o sistema financeiro internacional, tráfico transnacional de drogas, formação e organização criminosa, lavagem de ativos, entre outros; e 7 acusações de improbidade administrativa contra 38 pessoas físicas e 16 pessoas, pedindo o pagamento de R$ 12,5 bilhões, valor total do ressarcimento pedido, incluindo multas, R$ 38,1 bilhões. Até o momento já ocorreram 125 condenações.

Dados da OEA apontam que entre os 441 servidores públicos demitidos por razões relacionadas à corrupção, entre 1993 e 2005, apenas um terço deles foram alvos de persecução criminal. Isso sinaliza a necessidade de uma maior coordenação entre os órgãos públicos responsáveis por processos disciplinares e o Ministério Público, para que esses casos de servidores públicos condenados, administrativamente, por atos de corrupção, sejam também responsabilizados na esfera judicial.

TRANSPARÊNCIA EM CONTAS PÚBLICAS NO ÂMBITO LOCAL NO BRASIL

Foram elaboradas três avaliações distintas junto às 26 prefeituras das capitais brasileiras e aos 26 Tribunais de Contas que as auditam. Conduziu-se uma análise transversal de transparência com foco no combate à corrupção: o controle e a disponibilidade de dados sobre licitações foram avaliados não somente nos órgãos produtores das informações (no caso, as prefeituras), mas também nos órgãos que as controlam por dever constitucional, quais sejam, os Tribunais de Contas. Da mesma forma, também foi avaliada a transparência dos procedimentos licitatórios e dos procedimentos de auditoria (por parte dos TCs).

A avaliação de transparência ativa mostra que a maioria das prefeituras possui portais de licitação, mas poucas cumprem com todos os requisitos legais previstos em lei. No caso dos TCs, já era esperado uma menor disponibilidade de informações, tendo em vista que não possuem obrigações de transparência em relação a dados de terceiros.

A avaliação de transparência passiva indicou que as Prefeituras levaram em média com relação ao prazo, as Prefeituras levaram em média 17 dezessete dias para responder aos pedidos de acesso, enquanto os Tribunais de Contas levaram em média vinte dias

Os Tribunais de Contas, por sua vez, apresentaram um número maior de órgãos que não responderam a qualquer dos pedidos, totalizando 9 Tribunais de Contas que ignoraram por completo os pedidos via Lei de Acesso à Informação no tempo de coleta estipulado neste estudo. Entre os Tribunais de Contas que forneceram alguma resposta, mas nenhuma com precisão, estão o Tribunal de Contas Estaduais do Pará, Paraná e Rio Grande do Norte. Contudo, na avaliação dos Tribunais de Contas houve um maior número de órgãos com taxa de precisão acima de 50%, o que inclui os Tribunais de Contas Estaduais do Amazonas, do Espírito Santo, de Pernambuco, de Santa Catarina e Roraima e também o Tribunal de Contas do Município de São Paulo. Os resultados são apresentados na Tabela 3.

A evidência demonstra que parte das prefeituras que não cumprem com a transparência ativa o fazem não necessariamente por dificuldades técnicas ou falta de recursos. Houve casos em que os dados foram gerados e enviados ao órgão de controle externo; por conseguinte, poderiam ser disponibilizados ao público pela própria prefeitura, mas, por outros motivos, a prefeitura deixou de disponibilizá-los, como é o caso das Prefeituras de Fortaleza, Belo Horizonte, Teresina e Palmas.

As prefeituras de Fortaleza, Campo Grande, Teresina, Rio de Janeiro, Boa Vista, Porto Alegre, Florianópolis e Palmas não disponibilizam qualquer tipo de informação sobre licitações. Nesses casos, a disponibilização de dados pelos Tribunais de Contas que auditam essas cidades ganha importância ainda maior, por ser o único meio possível de se exercer o controle social.

Alguns destaques negativos são as prefeituras de Campo Grande, Rio de Janeiro, Boa Vista, Porto Alegre, Florianópolis e Palmas. Nesses casos, não foram disponibilizadas as informações sobre licitações nem por parte das Prefeituras nem por parte dos Tribunais de Contas que as auditam.

O COMBATE À CORRUPÇÃO PELA VIA LEGISLATIVA

Existem 344 proposições referentes ao combate à corrupção na Câmara e 98 no Senado. Embora o número pareça significativo, considerando o número total de proposições que tramitam nas respectivas casas, identificamos que a corrupção é o tema central de apenas 1,56% das proposições na Câmara e 2,33% das proposições do Senado. Dentro do total das proposições analisadas, 78% estão na Câmara e 22% estão no Senado.

Entre os anos de 2007 e 2015 existe um pico de projetos ainda em tramitação. O acúmulo de projetos provavelmente se deve ao grande número de proposições que foi apresentado como reflexo do “Mensalão” e da “Operação Lava-Jato”. No ano de 2015, por meio de pesquisa realizada pelo Instituto DataFolha, a corrupção foi apontada, pela primeira vez, como o maior problema do país.

Gráfico 1

Os temas mais recorrentes nas proposições analisadas são: Licitação (17,9%); Financiamento Eleitoral (11,2%); Corrupção Ativa e Passiva (8,3%); Improbidade Administrativa (7,6%); Crimes contra a Administração Pública (7,3%); e Enriquecimento Ilícito (5,5%).

Gráfico 2

As propostas mais recorrentes foram: Regulamentação (19,0%), que reúne proposições que sugerem a criação de inúmeras medidas legais para regulamentar: gastos publicitários; transição governamental; lobby; licitação; eleições; ONGs; acordo de leniência; delação; whistleblowing; improbidade administrativa; tráfico de influência, entre outros; Medidas de Transparência (12,2%), que inclui propostas que têm como tema: contas públicas; empresas estatais; tribunais de contas; acesso à informação etc. Agravamento de Pena (8,7%), com proposições que tratam de: corrupção ativa e passiva; crimes eleitorais; crimes contra a administração pública; enriquecimento ilícito; improbidade administrativa etc.; e Tipificação (8,0%), com proposições sobre: corrupção ativa e passiva; caixa 2; crimes eleitorais; enriquecimento ilícito; improbidade administrativa, etc. Muitas delas propõem a transformação da corrupção em crime hediondo ou lesa-pátria.

Gráfico 3

Das proposições analisadas, 42,53% têm um caráter preventivo, ou seja, buscam criar soluções que antecipem situações de risco e previnam a prática da corrupção, com medidas como: regulamentação; criação de órgãos de fiscalização; cooperação institucional etc.; 34,94% propõem medidas de punição, como: tipificação; agravamento de pena; transformação da corrupção em crime hediondo; 10,80% propõem medidas para detectar a corrupção, a exemplo de medidas de transparência; regulamentação de delação; recompensa pecuniária para pessoas que denunciam esquemas de corrupção; proteção de testemunhas; ampliação dos legitimados ativos etc. Algumas das proposições foram classificadas em mais de uma categoria devido à amplitude das propostas, 6,90% foram classificadas como prevenção/detecção; 3,22% como prevenção/punição; 1,15% como prevenção/detecção/punição e 0,46% como detecção/punição.

Gráfico 4

Existe grande variação em relação aos partidos que apresentam propostas concernentes ao combate à corrupção. Apresentar números absolutos, entretanto, criaria um favorecimento em relação aos maiores partidos, razão pela qual calculamos a média do número de proposições em tramitação voltadas para o combate à corrupção em relação ao tamanho das bancadas.

Fazendo uma análise do que foi proposto na Legislatura atual (2015-2018), constatamos que a Rede Sustentabilidade se destacou como o partido com maior média de apresentação de proposições sobre corrupção: 3,5 por parlamentar. A Rede é seguida pelo PSOL, com 1,83 proposições por deputado, PPS, com 1,63 proposições por deputado e PV, com 1,33 proposições por deputado. Os demais partidos possuem menos de uma proposição em tramitação por deputado. PTN, PTdoB, PSL, PRP, PMB e PEN não possuem proposições em tramitação sobre o tema na Câmara dos Deputados.

Gráfico 5

Após esse mapeamento foi elaborado um estudo detalhado sobre as proposições e foram destacados os tipos de iniciativas que, atualmente, estão em tramitação e cujas propostas caminham na direção apontada pelo diagnóstico produzido por este relatório: delação premiada; whistleblowing; foro privilegiado; atenuação da morosidade da justiça; empresas estatais; licitação; e transparência.